2016年，美国针对中国产品共计发起11起反倾销调查和9起反补贴调查，钢铁化工产品是最主要的被调查产品。

在美国对中国产品的贸易救济中主要存在以下问题：1）国有企业难以获得分别税率；2）继续适用替代国做法，违反相关WTO法律；3）对出口买方信贷适用不利可获得事实；4）在计算补贴率时肆意确定原材料基准；5）滥用337条款打击中国钢铁产业。

对于2017年，我们认为，美国对华贸易救济数量将进一步上升，对华贸易政策将继续从严，不排除中美之间发生贸易战的可能。

一、2016年美国对华贸易救济调查回顾

2016年，美国针对进口自中国的产品共计发起11起反倾销调查和9起反补贴调查。对此，我们进行了相关梳理。

二、美国对华贸易救济调查中的主要问题

（一）美国对华反倾销调查中的主要问题

1.国有企业分别税率问题

以2012年的金刚石锯片案为转折点，美国商务部开始收紧分别税率政策，使得中国国有企业难以获得分别税率，且该政策一直延续至今。

在2005年美国对华金刚石锯片反倾销案件中，安泰科技股份有限公司一直作为应诉企业参与了原始调查和历次年度行政复审，均被给予分别税率。2012年的行政复审后，美国申请人就安泰科技的分别税率问题上诉到美国国际贸易法院，美国国际贸易法院两次裁定发回美国商务部重新审理。在2013年5月的第二次发回复审裁定中，美国商务部以安泰科技管理层由政府控制为理由，拒绝给予安泰科技分别税率。

安泰科技将该案上诉到了联邦巡回上诉法院。2013年11月13日，美国联邦巡回上诉法院肯定了美国商务部的重新裁决。在2013年12月，在一次新的年度行政复审中，美国商务部再次拒绝给予安泰科技分别税率。2014年6月24日，在2011-2012年复审终裁中，美国商务部继续不给予分别税率。

在2016年，美国商务部继续延续了对国有企业的不合理做法，拒绝给予国有控股企业分别税率，并进而对其适用全国税率。

2.替代国做法问题

WTO《反倾销协定》第2.1条和第2.2条确立了在反倾销调查中确定产品正常价值的法律框架。这些条款规定，在反倾销调查中，调查机关必须优先选取出口国的可比价格作为正常价值；只有当正常贸易中不存在该价格或其他特殊情况下，调查机关才有权依据原产国的结构成本价格或原产国对第三国的出口价格确定正常价值。这些规定构成包括美国在内的所有世贸成员必须严格遵循的国际法义务。

中国在加入WTO时签订的《议定书》的第15条构成对上述法律义务的例外。根据《议定书》第15条(a)项(ii)目，调查机关被允许使用“不与中国国内价格或成本进行严格比较”的方法。据此，美国商务部长期在对华反倾销调查中使用替代国做法，这在美国反倾销法中具体又被称为“生产要素法”。“生产要素法”的主要内容是先选取与被调查国在经济发展水平上具有可比性的替代国，然后采用该替代国的价格评估在生产被调查产品过程中所使用的生产要素以及费用、利润等要素的价值，进而构造出被调查产品的正常价值。美国商务部通过生产要素法计算中国产品的正常价值，并将该正常价值与中国产品的出口价格相比较，进而计算出高额的倾销幅度。

但是，《议定书》第15条本身规定了明确的适用期限。该条(d)项规定：“无论如何，(a)项(ii)目的规定应在加入之日后15年终止”。因此，在2016年12月11日后，《议定书》第15条(a)项(ii)目的例外到期终止，所有成员国必须遵守《反倾销协定》的法律规定，即，应使用中国的国内价格（或者国内成本）信息确定正常价值。到目前为止，美国商务部并未修改其国内法改变对中国使用替代国的做法，而且，美国于2016年7月14日在WTO货物贸易委员会会议上已经明确表态，不会给予中国市场经济地位。因此，美国商务部将继续对中国使用替代国做法，这已经违反了其依据《反倾销协定》所应当承担的国际法义务。

2016年12月12日，中国就美国、欧盟在对中国产品的反倾销调查中使用的替代国做法，先后提起世界贸易组织争端解决机制下的磋商请求，正式启动世贸争端解决程序。

（二）美国对华反补贴调查中的主要问题

1.出口买方信贷问题

2011年11月16日，美国商务部首次在对华光伏产品反补贴案（C-570-980）（“旧光伏案”）中对出口买方信贷补贴项目发起调查，并在该案终裁中认定，中国政府不配合核实接受企业贷款信息电子数据库，从而适用不利可获得事实裁定出口买方信贷项目构成补贴，并因此适用在以往案件中相似/可比项目裁定的最高税率（10.54%，该税率为美对华第一起反补贴调查中政策性贷款项目的终裁税率）。自此，美国商务部在随后多起反补贴调查中均沿用了这一补贴税率，这不仅使得中国出口企业的出口活动严重受阻，同时还大大增加了中国反补贴应诉的难度。

为此，中国政府以及应诉企业一致抗辩，强烈要求美国商务部纠正上述不公平的做法。在旧光伏案第一次复审中，美国商务部接受了我方的主张，适用了在本次调查中相似/可比项目的最高税率（即“可再生能源企业的政策性贷款和信贷”项目下的补贴率），出口买方信贷的补贴率从10.54%下降至了5.46%。

对于出口买方信贷抗辩工作取得突破性进展的案件是旧光伏第二次复审。在本案中，应诉企业提交了其所有美国客户未使用该项目的声明函，美国商务部也对此在进出口银行的数据库中进行了核实。在多方共同一致努力下，美国商务部最终裁定应诉企业未使用该项目，补贴率为0%。

但是，上述公平的做法，并未得到美国商务部的遵循。美国商务部依然在近期的反补贴案件中继续以各种理由肆意地对中国企业适用不利可获得事实计算该项目下的补贴率。在对华耐腐蚀板的双反调查中，美国商务部适用不利可获得事实计算出了10.54%的从价补贴率；在双向土工格栅双反案中，在应诉企业提供了其美国客户未使用该项目的证明函的情况下，美国商务部依然适用了不利可获得事实裁定了10.54%的补贴率。

综上，出口买方信贷项目最核心的问题在于，美国商务部完全不依据应诉企业以及中国政府答卷中所提供的事实情况，也不考虑在实地核查中应诉企业以及中国政府已经尽其所能予以充分配合的具体事实，滥用双反规则，适用不利可获得事实肆意裁定高补贴税率。

2.原材料基准问题

对于原材料基准问题，美国商务部给中国政府施加了严重不合理的举证负担，要求中国政府提供应诉企业所有原材料生产商、供应商的公司章程、验资报告、注册文件以及其他必要信息证明其董事会成员、股东、高管是否在中国共产党代表大会、中国共产党党委会、中国共产党常务委员会、人民代表大会等9大机构任职。对于中国政府而言，其已经尽其所能提供其所掌握的、能搜集到的所有被要求提供的信息，并且在核查中予以充分配合核实，但是美国商务部无视案件事实，径直裁定供应商、生产商为“公共机构”，存在中国政府的控制、原材料国内市场被扭曲而适用外部基准，计算出很高的补贴率。

但在近期的案件中，美国商务部开始使用第一基准，即“国内价格”作为原材料的基准价格。但是，即使基于同一或相似度极高的案件事实，美国商务部依然以各种理由适用不利可获得事实，在不同的案件中针对同一种原材料，采用完全不同的基准。具体而言，在卡客车轮胎反补贴调查中，美国商务部就低于充分对价提供炭黑使用了第二级基准“世界市场价格”，而对尼龙帘子布、天然橡胶、合成橡胶则均决定使用了第一级基准“国内价格”。而在非公路用轮胎第7次复审中，美国商务部对于低于充分对价提供天然橡胶、合成橡胶依然适用了第一级基准，但是对于低于充分对价提供帘子布和炭黑适用了第二基准。

（三）美国对华337调查中的主要问题

337调查是指美国针对进口贸易中的不公平行为而采取的一种措施。传统意义上的337调查主要针对知识产权侵权，如专利侵权、商标侵权、著作权侵权、商业秘密侵权等。

但在2016年5月26日，委员会针对中国11家大型钢材生产集团及9家钢材贸易公司发起337调查，调查所涉指控包括：在钢协组织下协调产品价格，存在垄断行为（“反垄断诉点”）；通过黑客行为获取美钢生产高强钢的商业秘密（“商业秘密诉点”）；指控中国的钢铁生产企业伙同一些钢铁贸易企业通过对部分被告产品采取伪造原产地并经过第三国转运的方法来损害相关税令（“虚假标识原产地诉点”）。

该调查不仅仅限于传统商业秘密指控，还涉及反垄断诉点以及虚假原产地诉点相关的指控。对于反垄断调查，多年来委员会处理过的反垄断案件非常少。在过去的五十年间，仅有6起类似的反垄断案件，1988年以后便未曾审理过反垄断案件。虚假原产地诉点调查也是如此，对于委员会而言都是全新的案件。美国国际贸易委员会试图通过本次调查借用337条款将其权力范围延伸至反垄断、反规避等领域。

三、2017年美国对华贸易救济调查形势展望

（一）对华贸易救济调查数量可能进一步上升

为更好地把握近年来美国对华反倾销和反补贴调查的整体情况，我们对近三年的美国双反案件进行了汇总。统计结果表明，案件数量先下降，再上升，总体呈上升趋势，具体请见下表。据此，我们预计，2017年美国对中国产品发起的贸易救济调查数量很可能进一步上升。

（二）对华贸易政策可能继续从严

种种迹象表明，美国对华贸易政策可能继续从严。特别值得注意的是，美国新选总统特朗普近期关于贸易的表态，以及对负责贸易相关官员的潜在任命，使我们不得不警惕中美发生贸易战的可能。特朗普在竞选过程及获胜后对于贸易上的表态，尤其是针对中国的贸易政策较为苛刻。

特朗普针对贸易上的表态及做法包括：

1）可能重新协商《北美自由贸易协定》（NAFTA）；2）2017年1月23日，正式启动美国撤出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）的进程；3）严查贸易协定：如果确认涉及违反协定，那么或者双方重新协商，或者协议作废等等。其中尤其与中国相关的贸易表态较为苛刻；4）可能标定中国为汇率操纵国；5）全面审查与中国相关的贸易活动，调查中国倾销，敦促中国遵守WTO协定； 6）可能将进口关税提升至20%，特别对中国和墨西哥分别征收45%和35%的关税等等。

目前特朗普组阁成员中的财政部部长Steven Mnuchin、商务部部长Wilbur Ross、贸易代表Robert Lighthizer等在对贸易尤其是中美之间的贸易方面均做出过相对鹰派的表态。

考虑到特朗普的上述表态和任命，我们有理由相信，美国商务部将会在2017年的对华贸易救济调查中继续延续其以往的不合理做法。而且，我们还应提前对可能打响的中美贸易战做好充分的法律应对工作，坚决维护我国出口企业的合法权益。

(文章来源：金诚同达律所)